Prácticamente todos los países del mundo se reunieron en Río de Janeiro en junio de 1992 en ocasión de la última sesión de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD), que puso fin a las negociaciones conducentes a elaborar un programa de desarrollo que garantizara el bienestar de la biosfera. El resultado fue el Programa 21, un programa para el desarrollo sustentable.

Las negociaciones tuvieron lugar poco después del quiebre de la polarización ideológica Este-Oeste, por lo cual se esperaba que la comunidad mundial actuaría mancomunadamente para salvar a la humanidad y la vida en general de una inminente crisis ambiental y de la pobreza. Realmente había motivos para tal optimismo, y es gratificante para los pobres que en el capítulo 3 del Programa 21 el mundo entero reconozca ahora la relación existente entre la eliminación de la pobreza y la capacidad de utilizar el medio ambiente sin ponerlo en peligro.

No obstante, el optimismo también se basaba en una visión muy simplista de la heterogeneidad del mundo. En el fragor de la negociación para asegurar la mayor ventaja posible para sus respectivas sociedades, las delegaciones inevitablemente buscaron alianzas. Surgió así una nueva polarización: desarrollados vs. en desarrollo, es decir Norte vs. Sur.

Los delegados del Sur sintieron en carne propia su pobreza en las salas y corredores de negociación. A menudo sus delegaciones fueron demasiado pequeñas como para ser efectivas y por su reducido número no podían abarcar las numerosas reuniones, muchas veces simultáneas. Además, tal vez las negociaciones más importantes transcurrían en los corredores, fuera de las salas de reunión. Aquí, también, su escaso número era una gran desventaja. Los delegados del Norte concurrieron en su gran mayoría conformando numerosos equipos multidisciplinarios. También estaban equipados con vastas bases de datos, mientras que las delegaciones del Sur sólo contaban con su conocimiento e intuición. A los ojos de la Secretaría, éstas eran "peso liviano" y se les podían aplicar estrictamente las normas de procedimiento y burocracia. Pero los delegados del Norte controlaron la bolsa de la Secretaría y la burocracia se hizo a un lado para facilitarles las cosas.

En este escenario, las negociaciones eran entre los David y los Goliat. Los David tenían a su favor el número. En temas en los que se unieron bajo el paraguas del Grupo de los 77, el Sur negoció con efectividad. Pero el Grupo de los 77 es una organización laxa y, por lo tanto, en la mayoría de los temas no se había definido una posición común entre sus miembros y el Sur permaneció dividido y corriendo con gran desventaja.

Sin embargo, en varios temas el Sur también encontró en los países escandinavos aliados bien informados y sumamente organizados que sin duda comprenden plenamente la necesidad de tener un mundo lo suficientemente justo como para que sea seguro incluso para los más débiles. Varias organizaciones no gubernamentales de los países desarrollados también prestaron valiosa ayuda proporcionando datos e interpretaciones sobre las posiciones de negociación de los países industrializados. Pero estas organizaciones fueron tantas y tan variadas que a las débiles delegaciones del Sur les resultó demasiado difícil y extenuante evaluar y seleccionar cuáles eran los datos y análisis confiables.

Los países del mundo han negociado y aceptado cuatro tipos de documentos sobre medio ambiente y desarrollo:

2.1. La Declaración de Río, que se inició como un intento de proyecto de una Carta de la Tierra. Como no se pudo asegurar un acuerdo para definir una carta, la comunidad mundial aceptó en su lugar declaraciones generales de principios bajo la forma de la Declaración de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo. No es lo suficientemente específica sobre un tema como para que tenga importancia práctica en la solución de diferencias de opinión, pero es útil para dar forma a pensamientos y planes cuando existe buena voluntad.

2.2. Los principios de los bosques, que son declaraciones más específicas sobre el desarrollo y la conservación de los bosques en el mundo. La intención inicial era negociar una convención, pero pronto se hizo evidente que los temas en cuestión eran demasiado complejos como para ser resueltos en el corto plazo disponible. Por lo tanto, se decidió llegar a un acuerdo sobre los grandes principios que entrarían en la formulación de una futura Convención sobre todos los tipos de bosques.

2.3. El Programa 21, que se refiere a todos los temas de desarrollo sustentable y bienestar ambiental, sector por sector. Se lo denomina, con gran optimismo, el programa de acción para el siglo XXI.

Hay un capítulo para cada sector o tema multisectorial. Cada capítulo comienza con una breve introducción que destaca los problemas del sector, o la importancia del mismo. A continuación hay una enumeración de los programas de acción de ese sector que se espera traerán consigo el desarrollo sustentable y el bienestar ambiental. Luego se discute por separado cada sector programático y para cada uno hay una declaración de "Bases para la acción" que ofrece la argumentación de las acciones que deben realizarse. A esto le sigue una declaración de objetivos. Las actividades tendentes al logro de los objetivos se describen muy brevemente bajo el subtítulo "Actividades", y están agrupadas en "Actividades relacionadas con la gestión", "Datos e información" y "Cooperación y coordinación internacionales y regionales". A la especificación de las actividades le sigue una sección sobre "Medios de ejecución", que consiste en "financiación y evaluación de los costos", "medios científicos y tecnológicos", "desarrollo de los recursos humanos" y "aumento de la capacidad". El último punto incluye el desarrollo de las instituciones y la participación pública.

El Programa 21 cubre 39 temas (ver Apéndice 1), organizado en las cuatro amplias categorías de dimensiones sociales y económicas, conservación y gestión de los recursos para el desarrollo, fortalecimiento del papel de los principales grupos sociales y medios para la puesta en práctica.

2.4. Los convenios, que tienen fuerza jurídica obligatoria a escala internacional, han sido negociados en función de lo siguiente:

2.4.1. El Convenio de Basilea, relativo al Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminación, es un convenio relativamente débil ya que permite el traslado de un país a otro de desechos peligrosos (desechos industriales altamente tóxicos y radiactivos de fábricas o centrales nucleares y fábricas de armamento nuclear). La Convención de Bamako sobre la prohibición de la importación a África, la fiscalización de los movimientos transfronterizos y la gestión dentro de África de desechos peligrosos, es un convenio más definido y, de ser plenamente aplicado, podría proteger a África de la eliminación de desechos peligrosos. Estos dos convenios fueron negociados independientemente de la CNUMAD, pero obviamente están relacionados con dichas negociaciones y han sido reconocidos en el Capítulo 20 del Programa 21.

2.4.2. El Convenio de Viena para la protección de la capa de ozono, del cual surge el Protocolo de Montreal -que trata de las sustancias que agotan la capa de ozono-, y su Enmienda de Londres de 1990, apuntan a discontinuar el uso de un grupo de productos químicos orgánicos, los clorofluorocarbonos -que han sido ampliamente utilizados como propulsores de aerosoles y como enfriadores en los sistemas de refrigeración- porque estos gases orgánicos destruyen el ozono, una de las capas superiores de la atmósfera. La capa de ozono protege la biosfera del exceso de rayos ultravioletas, que son peligrosos para la salud (pueden provocar cáncer, especialmente de piel) y reducen la producción agrícola y en general la fotosíntesis y la productividad. El Convenio de Viena y los instrumentos que surgen de él fueron negociados antes de que comenzaran las negociaciones de la CNUMAD, pero son reconocidos en el Capítulo 9 del Programa 21.

2.4.3. La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático fue negociada paralelamente al proceso de la CNUMAD, y fue allí que se abrió para su firma por los estados. Esta convención trata de limitar la liberación a la atmósfera de gases que pueden elevar la temperatura de la Tierra (gases de efecto invernadero) y por lo tanto pueden cambiar el clima del planeta. Pero no establece límites de emisión específicos ni fechas concretas para el compromiso con dichos límites. Aparentemente, a los efectos prácticos puede ser sencillamente ignorado por los países miembros. Por lo tanto, se trata de un convenio débil.

2.4.4. El Convenio sobre la Diversidad Biológica también fue negociado paralelamente al proceso de la CNUMAD, y abierto asimismo para su firma en dicha instancia. Como se hablará más al respecto de este Convenio en otras dos ponencias, baste decir que si bien tiene más fuerza jurídica que la convención sobre cambio climático, también presenta varios problemas.

Los temas planteados en la Declaración de Río han sido abordados más específicamente en los otros documentos de la CNUMAD ya mencionados. Por lo tanto, no es necesario que nos refiramos a la Declaración de Río en detalle nuevamente. Los principales temas de interés para el Sur están insertos a lo largo de varios otros documentos, y por lo tanto discutiremos los temas y haremos referencia a los documentos del contexto.

3.1. Temas de desarrollo y financiación

El Programa 21 es un documento importante para el Sur por tres razones:

3.1.1. Como documento guía para el desarrollo

Las instituciones e individuos más informados estudiaron para el Programa 21 el tema del desarrollo y los diversos problemas del medio ambiente. Prácticamente todos los problemas ocurren en el Sur (por ejemplo, deforestación, desertificación y sequía, problemas de sustentabilidad del creciente desarrollo, problemas de sustentabilidad de la agricultura y el desarrollo rural, la erosión de la diversidad biológica, la forma inadecuada de transferencia tecnológica, la escasez y la contaminación del agua del mar y del agua potable). Todos los organismos de desarrollo y autoridades responsables dedicadas a los problemas de los países del Sur deberían, pues, asegurar que se saque provecho de este balanceado y compacto compendio de información y de opiniones sobre el medio ambiente y el desarrollo.

3.1.2. Como facilitador para la obtención de financiamientos

Actualmente resulta muy poco probable que un proyecto que no esté en armonía con las disposiciones de los documentos de la CNUMAD pueda obtener financiamiento en el exterior, ya sea a través de las fuentes de Naciones Unidas, de otras fuentes internacionales o bilaterales, o incluso de inversiones privadas. Por esta razón, todos los que ocupan cargos de dirección y están a cargo del diseño de planes, deberían familiarizarse con estos documentos, y especialmente con el Programa 21. Quizás la disposición al respecto más importante del Programa 21 es el requisito de que cada país desarrolle un plan nacional de desarrollo sustentable.

3.1.3 Como instrumento para futuras negociaciones para el desarrollo

El Programa 21 ha sido aceptado como un modelo a seguir para el desarrollo del mundo. Pero la esperanza inicial de que los fondos para ponerlo en práctica fueran proporcionados por los países desarrollados no se ha materializado. Toda vez que surge la oportunidad, sería útil que los países del Sur coordinaran sus esfuerzos a través del Grupo de los 77 para presionar a los países desarrollados a crear un fondo (o fondos) para la aplicación del Programa 21, tal como había sido la intención inicial.

3.2. La necesidad de un Convenio sobre desertificación y sequía

A través del proceso de la CNUMAD los países africanos impulsaron un convenio sobre el combate a la desertificación y la sequía. Aunque el Programa 21 cubre también ambos temas gracias a un proyecto muy bueno presentado por los países africanos, se pensó en la conveniencia de un convenio porque sus disposiciones tendrían fuerza jurídica, y quedaría garantizado un fondo para su aplicación. Por estas razones el mundo aceptó la necesidad de un convenio, y las negociaciones comenzaron en 1993 y concluyeron finalmente en un convenio en 1995.

El Grupo de los 77 fue el foro de coordinación del Sur para las negociaciones. La experiencia hasta ahora ha demostrado que cuando los países del Sur negocian como grupo pueden hacer oír su voz; de lo contrario, individualmente, sus protestas son tan solo una música de fondo. Aun cuando el impulso inicial provino de los países africanos, se temió que si continuaba como una iniciativa meramente africana, el Convenio esperado se debilitaría y se convertiría en un asunto regional a pequeña escala que como afecta a la parte menos influyente del mundo, poco preocupa. Afortunadamente no fue ese el caso.

3.3. La necesidad de ratificar la Convención de Bamako

La Convención de Bamako protegería a África de los desechos peligrosos ya que prohíbe su importación al continente, por lo que los países africanos deberían ratificarla. No así al Convenio de Basilea, que permite el movimiento transfronterizo de desechos peligrosos. Si surge alguna exigencia al respecto, pueden señalar que integran la Convención de Bamako, que es más estricta. Las otras regiones del Sur deberían concebir convenios de igual rigurosidad. Lo ideal sería que todo el Sur tuviera un convenio riguroso que rechace la eliminación de desechos peligrosos.

3.4. Firma y ratificación del Convenio de Viena, el Protocolo de Montreal y la Enmienda de Londres sobre la protección de la capa de ozono.

Si un país acepta este conjunto de instrumentos legales, tendrá prohibida la importación de clorofluorocarbonos (en forma de propulsores y refrigerantes). Sin embargo, tendría apoyo financiero para utilizar alternativas más caras que se supone son inocuas. No obstante, no hay duda de que a la larga le resultaría más barato continuar con los clorofluorocarbonos, lo cual sería posible si éstos se siguieran produciendo en países que no fueran parte de estos instrumentos jurídicos. Pero hasta los países en desarrollo más industrializados (por ejemplo, China, India, Brasil) son ahora partes de este conjunto de instrumentos jurídicos internacionales. Parece, entonces, que aunque otros países del Sur no sean parte del convenio y su protocolo y enmiendas, ya no podrán adquirir más clorofluorocarbonos por lo que tiene sentido que los países del Sur firmen y ratifiquen estos instrumentos jurídicos.

También debe señalarse que los países montañosos están entre las regiones del mundo que tienen más probabilidades de sufrir los efectos del agotamiento de la capa de ozono, y que las regiones montañosas del Norte están poco pobladas, a diferencia de las regiones montañosas del Sur donde la densidad de la población es mayor, y por lo tanto también el riesgo resultante del agotamiento de la capa de ozono. Por eso, sería también moralmente correcto que los países del Sur apoyaran la lucha contra el agotamiento de la capa de ozono.

3.5. Los gases de efecto invernadero, el cambio climático y la reforestación

La temperatura de la Tierra se mantiene en condiciones tales que hacen posible la vida por las propiedades térmicas de algunos de los componentes del aire. La energía de la radiación del sol atraviesa la atmósfera y llega a la superficie del planeta. Algunas de las secciones visibles e infrarrojas de la luz son absorbidas y transformadas en calor, que luego es radiado nuevamente al espacio. Los gases con propiedades térmicas adecuadas absorben parte de este calor y lo retienen en la atmósfera, calentando así el planeta. A esto se le denomina efecto invernadero. Los científicos consideran que sin esos gases la temperatura media de la superficie de la Tierra sería de –18º C, en lugar de la actual de +15º C (Comisión Enquete, 1992, pág. 32).

De estos gases, el vapor de agua es el más importante y representa el 65 por ciento de la totalidad del efecto invernadero. El vapor de agua se transforma muy pronto en agua y su promedio de vida en la atmósfera es de sólo ocho días (Comisión Enquete, 1992, pág. 33). Así, cualquier impacto humano sobre su concentración en la atmósfera es rápidamente corregido y las actividades humanas no son importantes en el contexto de los cambios de las propiedades térmicas de la atmósfera en su totalidad, si bien pueden causar marcados cambios locales en materia de lluvias y temperatura.

Otros gases presentes de manera natural y térmicamente activos son el dióxido de carbono, el metano, el óxido nitroso y el ozono, que componen el restante 45 por ciento del efecto invernadero natural. El tiempo de vida de estos gases en la atmósfera, salvo el ozono, es largo y una vez que su concentración aumenta lleva mucho tiempo para que se reduzca.

El tiempo de vida del ozono es variable: de uno a dos días en la superficie terrestre y de dos a tres meses en la troposfera (atmósfera superior). Además de tener un efecto invernadero, el ozono es tóxico para todos los seres vivientes. El uso de clorofluorocarbonos, productos químicos orgánicos que se utilizan como propulsores y refrigerantes y que no están presentes de manera natural, ha reducido el ozono de la estratosfera (la parte más externa o superior de la atmósfera) a la mitad en las latitudes más elevadas. Por consiguiente, la estratosfera se ha enfriado en 0.30º C. Por otro lado, la contaminación aumentó el nivel más bajo del ozono, que varía de 4-12 ppbv a 30-50 ppbv (partes por billón por volumen) o incluso puede llegar hasta 100 ppbv en las latitudes más elevadas de las zonas industrializadas. Si bien la disminución del ozono en la estratosfera implica un enfriamiento, el aumento de la capa inferior implica un calentamiento, y aunque el efecto neto es enfriamiento debe recordarse que la importancia del ozono radica en su función de protección de la vida de los nocivos rayos ultravioletas, por lo que es necesario detener su agotamiento (Comisión Enquete, 1992, pág. 43-47).

La presencia de estos gases en la atmósfera ha variado en la escala geológica del tiempo: reducida en las épocas frías y elevada en las épocas de calor. Actualmente y como consecuencia de la actividad humana, es elevada.

Desde principios de la década del 50, la actividad humana también introdujo a la atmósfera gases nuevos y térmicamente mucho más activos. Se trata de los clorofluorocarbonos, utilizados como propulsores de aerosoles y refrigerantes. Su impacto más grave es el agotamiento que están causando del ozono troposférico.

Si comparamos los niveles de los gases de efecto invernadero anteriores a la revolución industrial con los de ahora, podemos estimar el cambio inducido por el ser humano. El dióxido de carbono representa la mitad de este cambio, y el resto de los gases representan la mitad restante.

El cuadro 1 ofrece detalles de las concentraciones en la atmósfera y las contribuciones de esos diversos gases al efecto invernadero. Obsérvese que en el cuadro las concentraciones se dan en partes por millones de volumen (ppmv) o partes por billones de volumen (ppbv). También hay que señalar que los valores de ozono son promedios aproximados.

Como el dióxido de carbono representa la mitad del componente del efecto invernadero inducido por el ser humano, el debate sobre la reducción del efecto invernadero y la estabilización del clima se ha centrado en dicho elemento.

Normalmente, el dióxido de carbono se crea a través de la respiración y la combustión de materia orgánica. Aproximadamente la misma cantidad es retirada de la atmósfera por fotosíntesis. Pero desde la revolución industrial y a raíz de la combustión de combustibles fósiles (petróleo, gas natural, carbón) ha entrado a la atmósfera más dióxido de carbono del que puede ser eliminado por fotosíntesis y su concentración en la atmósfera ha aumentado un 25% (ver Cuadro 1).

Para los países industrializados, la única forma realista de reducir el dióxido de carbono atmosférico es a través de la reforestación masiva para atrapar el dióxido de carbono e impidiendo la combustión de la madera así producida. Es en los países tropicales que los árboles pueden crecer más rápidamente y alcanzar un tamaño promedio importante, atrapando así grandes cantidades de dióxido de carbono. Por lo tanto, los países industrializados quieren que los países tropicales reforesten, y dicen que están dispuestos a pagar el costo. Pero también quieren que los países tropicales dejen de cortar árboles.

Los países tropicales (todos países en desarrollo) quieren que los países industrializados reduzcan su producción per cápita de gases de efecto invernadero. La cuota per cápita de los países en desarrollo en la producción de los gases de efecto invernadero es pequeña, como puede apreciarse para el dióxido de carbono en el Cuadro 2. Los países industrializados, especialmente Estados Unidos, no quieren ni que se mencione el término producción per cápita, como quedó claro en las negociaciones del 4º Comité Preparatorio de la CNUMAD que tuvieron lugar en Nueva York en 1992. En lugar de eso, culpan a los países tropicales por las elevadas tasas de crecimiento demográfico que aducen son las responsables de la deforestación, el aumento de los gases de efecto invernadero y otros problemas ambientales. La injusticia de esta afirmación se hace patente cuando se observa el Cuadro 2 que demuestra, por ejemplo, que en 1992 la contaminación producida por un norteamericano equivalía a la de 22 africanos o 24 asiáticos.

Los países tropicales están de acuerdo con la reforestación, pero insisten en que sus bosques son sus recursos naturales y que pueden hacer con ellos lo que sus necesidades de desarrollo les dicten.

Estas controversias hicieron imposible lograr un convenio sobre bosques, dieron como resultado un acuerdo en torno a Principios de los Bosques, casi provocaron una ruptura de las negociaciones para el Convenio sobre el Cambio Climático, y colorearon las negociaciones para el documento del Programa 21.

Los principales focos de atención son las zonas de bosques tropicales del mundo (la Amazonia y América Central, el sudeste de Asia, África central y occidental).

También cabe señalar que el Convenio sobre el Cambio Climático no logró establecer metas en cuanto a fechas y cantidades de reducción de la producción de gases de efecto invernadero por las amenazas de Estados Unidos de retirarse del mismo.

En las negociaciones preparatorias de la Cumbre de Río, los países productores de petróleo, encabezados por Arabia Saudita, siguieron insistiendo hasta el final en que no hay problemas con los gases de efecto invernadero y que el mundo debería seguir quemando combustible fósil sin temor alguno.

3.6. Biodiversidad y biotecnología

La mayoría de los países del Sur son centros de diversidad biológica. Los países del Norte, en cambio, tienen muy poco de este recurso. Sin embargo, debido a las esperanzas puestas en los recientes avances en materia de ingeniería genética, los países del Norte saben que el Sur necesita esta biotecnología y el capital de inversión del Norte. El Convenio sobre la Diversidad Biológica apunta a apañar estas necesidades contrastantes. Las consecuencias para el Sur son muchas. Esta declaración no está dirigida a transmitir el mensaje de que las consecuencias de los otros documentos son pocas. Son realmente muchas, pero mi experiencia es en la rama de la biología y preferí analizar en detalle sólo los temas que tienen que ver con la diversidad biológica en los dos documentos separados que acompañan a éste.

1. Comisión Enquete. 1992. Climate Change – a threat to global development. Economica Verlag: Bonn.