Martin Khor

Uno de los temas más importantes y más controvertidos del proceso de la CNUMAD fue el del papel de las empresas trasnacionales en la crisis ambiental, y el lugar que esto ocuparía en los documentos y procesos oficiales de la CNUMAD.

Varias organizaciones no gubernamentales claves, entre las que se destacan la Red del Tercer Mundo y Greenpeace Internacional, identificaron el papel marginal concedido a las trasnacionales en los documentos de la CNUMAD tales como el Programa 21, entre las carencias más importantes de todo el proceso de la Cumbre de la Tierra.

Las ONG señalaron que igualmente importante era la manera extraña en que la propia secretaría de la CNUMAD parecía deliberadamente restar importancia al papel de las trasnacionales, e incluso dejar a un lado documentos importantes que abordaban directamente el tema y que habían sido elaborados por un organismo de Naciones Unidas (el Centro de Naciones Unidas sobre Empresas Trasnacionales, o UNCTC, por su sigla en inglés), bajo la dirección del ECOSOC.

Los documentos finales de la CNUMAD no impusieron obligaciones significativas a las trasnacionales para lograr conductas ambientalmente racionales.

Por el contrario, en el proceso de la CNUMAD aparecen las grandes empresas abogando por un enfoque voluntario, de autorregulación, como la forma de resolver su propio papel con relación al medio ambiente. Fue el secretario general de la CNUMAD, Maurice Strong, quien impulsó activamente este enfoque como una alternativa a que la CNUMAD fijara obligaciones o reglamentaciones específicas y directas acerca de la conducta de las trasnacionales. A partir de su iniciativa, algunos dirigentes del mundo de la gran empresa crearon un Consejo Comercial para el Desarrollo Sustentable. El Consejo presentó su propio Código de Conducta, el que finalmente sirvió para eludir la imposición de obligaciones en los documentos oficiales de la CNUMAD.

El intento de mantener la regulación de las trasnacionales fuera del proceso y los documentos de la CNUMAD tuvo éxito, y fue solo una de las variadas estrategias llevadas adelante durante y después del periodo de la CNUMAD y que decisivamente colocaron a las trasnacionales fuera del alcance de la regulación gubernamental o internacional.

Algunas de ellas fueron: (i) el cierre de la propia UNCTC, el cierre también de la Comisión de las Naciones Unidas sobre las Empresas Trasnacionales y con ello el fin de los prolongados esfuerzos por concluir un Código de Conducta sobre las Empresas Trasnacionales; (ii) las negociaciones y la conclusión de un Acuerdo sobre Medidas de Inversión Relacionados con el Comercio (TRIM) en el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT), y (iii) las subsiguientes negociaciones sobre un Acuerdo Multilateral sobre Inversión en los países de la OCDE así como discusiones sobre la posibilidad de un tipo similar de acuerdo en la Organización Mundial de Comercio. Esto último, si culmina en Acuerdos, prohibiría a los gobiernos signatarios regular la entrada u operaciones de las trasnacionales, incluso en sus propios territorios.

Algunas de las organizaciones no gubernamentales (ONG) más influyentes en el proceso de la CNUMAD identificaron la ausencia de obligaciones ambientales para las trasnacionales como la carencia más perjudicial.

La Red del Tercer Mundo y Greenpeace Internacional argumentaron que el papel de las trasnacionales era quizás el tema más importante a abordar en cualquier intento serio para resolver la crisis ambiental mundial.

Según un documento de trabajo de la Red del Tercer Mundo, "La negativa a regular las trasnacionales: ¿el mayor fallo de la CNUMAD?", divulgado en la Cuarta Reunión del Comité Preparatorio (Prepcom 4) en marzo de 1992, el motivo fue porque las trasnacionales, si bien escasas en número, intervienen en el mayor sector de la actividad económica mundial y son las principales entidades responsables de la crisis ambiental mundial:

* las trasnacionales dedicadas a la producción petrolera, el transporte vial, la producción de clorofluorocarbonos, la generación de electricidad, la producción de metales radiactivos y la agricultura, representan aproximadamente el 50 por ciento de todas las emisiones de gases de efecto invernadero, según un estudio del Centro de las Naciones Unidas sobre las Empresas Trasnacionales.

* las trasnacionales dominan el comercio (y en muchos la casos la extracción o producción) de recursos naturales y productos básicos, provocando el agotamiento o degradación de los bosques, los suelos, el agua y los recursos marino y la biodiversidad a través de las actividades de minería, perforación, explotación maderera y agricultura a gran escala.

* las trasnacionales dominan la industria y el transporte mundiales y nacionales, y participan en las actividades productivas que provocan contaminación atmosférica, peligros industriales y en el trabajo, desechos tóxicos y productos inseguros.

* las trasnacionales también son las principales transmisoras de sistemas de producción perjudiciales para el medio ambiente y materiales peligrosos hacia el Tercer Mundo. Entre los ejemplos pueden citarse los plaguicidas y medicamentos inseguros, prohibidos en el país de origen pero exportados al Tercer Mundo; la reubicación de industrias contaminantes en el Tercer Mundo y el funcionamiento con niveles de seguridad menos rigurosos (lo que provoca accidentes tales como el desastre de Bhopal, en India); el vertido de desechos radiactivos en el Pacífico Sur; y la exportación de desechos peligrosos a África, América Latina y partes de Asia.

El documento de la Red del Tercer Mundo también argumentaba que podía encontrarse abundante evidencia en las experiencias pasadas (y recientes) que demostraban que la "autorregulación" por la industria no podía ser un sustituto adecuado a la regulación pública. En apoyo de esta declaración presentó los siguientes argumentos:

Las empresas dedicadas a la extracción de recursos no muestran signos de limitar el crecimiento o reducir los impactos ambientales negativos de sus actividades. Las trasnacionales aceleraron la venta de sustancias peligrosas, productos y desechos al Tercer Mundo, a pesar de la creciente protesta pública. Incluso dentro de los países del Norte hay numerosos ejemplos de cómo las grandes compañías continúan vendiendo productos que sus propias pruebas internas demuestran que son peligrosos (el caso de los implantes de senos artificiales en Estados Unidos es tan solo un ejemplo).

Debido al entorno altamente competitivo en el que trabajan las empresas, el principio rector es el de la máxima ganancia, para evitar la pérdida de confianza de potenciales accionistas y la absorción de una compañía rival. Las compañías individuales luchan por mejorar sus niveles mínimos no pueden permitirse adoptar niveles de producción o de productos que estén por encima (en términos ambientales y de seguridad) que el de sus rivales, por temor a perder la ventaja competitiva.

En esas circunstancias es imposible esperar la autorregulación de las compañías. Por lo tanto, lo que se requiere es la regulación pública, a través del establecimiento de normas para toda la industria, apoyadas por la fuerza coactiva de la ley.

No obstante, tampoco alcanza con esperar que los gobiernos de manera individual controlen a las trasnacionales ellos solos. En primer lugar, hay una competencia feroz e intensa entre los países; el gobierno de un país no estaría muy dispuesto a legislar normas más rigurosas que las de sus países competidores. En segundo lugar, las trasnacionales son tan enormes en dimensiones económicas (en términos de acciones, giro comercial, empleo, inversión) que superan a más de un país, especialmente del Sur. La mayoría de los gobiernos no pueden, por sí solos, ni siquiera empezar a monitorear adecuadamente (mucho menos regular o controlar) a las trasnacionales instalan en sus países, debido a la falta de información y divulgación, o la divulgación inadecuada de las actividades de las empresas, y la total ausencia de influencia ante el inmenso poder de las trasnacionales.

Por lo tanto, no solo debe haber monitoreo y reglamentación de las trasnacionales a nivel de los gobiernos individuales, sino por lo menos tan importante, a nivel internacional o multilateral. De lo contrario, no habrá medios adecuados o efectivos para monitorear y chequear las actividades ambientalmente perjudiciales de los principales agentes económicos del mundo, y no se avanzará en la búsqueda de soluciones efectiva a la crisis ambiental mundial.

El documento de la Red del Tercer Mundo establecía que "si se quiere salvar al proceso de la CNUMAD de convertirse en una farsa" es necesario abordar la cuestión de las tendencias recientes y la condición actual relativa a las trasnacionales y el desarrollo sustentable. Propuso que la CNUMAD adoptara las siguientes medidas:

* El Programa 21 debe contener todo un capítulo sobre las actividades y efectos de las trasnacionales y las grandes empresas comerciales, con propuestas de acción para la regulación y el monitoreo público, con relación a aspectos tales como la divulgación pública de la información, salud y seguridad, efectos ambientales y consecuencias sociales y para el desarrollo.

* El Programa 21 debe estipular propuestas para el establecimiento de mecanismos internacionales y multilaterales convenidos e instituciones para monitorear, analizar, desarrollar criterios y principios para una conducta ética y ambientalmente armónica, y regular las actividades de las trasnacionales. Entre los sectores que sería necesario abarcar figuran: aspectos ambientales, de salud y de seguridad; aspectos sociales y de desarrollo; y prácticas comerciales restrictivas que despojan a los estados y al público de todos sus beneficios.

* El proceso de la CNUMAD debe reafirmar el principio de que los estados (especialmente los países en desarrollo) tienen el derecho de regular la entrada, el establecimiento y las actividades de las trasnacionales; y que las trasnacionales tienen el deber de respetar la soberanía nacional, respetar la salud y los derechos ambientales del público, y abstenerse de actividades financieras, de fijación de precios o tecnológicas que provoquen dificultades socioeconómicas a los países receptores. Estos son principios contenidos en el proyecto del Código de Conducta de las trasnacionales.

* la CNUMAD debe enviar un mensaje claro a otros foros tales como el GATT, de que para hacer posible la protección del medio ambiente, la promoción del desarrollo sustentable y en definitiva el futuro de la Tierra y la humanidad, los derechos y libertades de las trasnacionales y otras empresas comerciales son secundarios comparados con los derechos prioritarios de los individuos y los estados, por lo que deben someter sus actividades y desempeño a reglamentaciones, leyes y directrices que puedan asegurar la reducción de los problemas ambientales y de desarrollo que amenazan hacer sucumbir a la Tierra y la humanidad.

* la comunidad internacional debería adoptar medidas urgentes para fortalecer instituciones y mecanismos que puedan desempeñar la función de monitoreo y supervisión y elaborar instrumentos reguladores para las trasnacionales. Como medida inicial, debería restaurarse plenamente la UNCTC y ser fortalecida en términos de recursos y funciones. Deberían reforzarse los aspectos de las actividades de la UNCTAD vinculados a las trasnacionales, como su trabajo en la solución de las prácticas comerciales restrictivas y el código de conducta sobre transferencia de tecnología.

* debería prestarse ayuda a los gobiernos nacionales para mejorar su capacidad de comprender, controlar y regular las actividades de las empresas, especialmente las trasnacionales. Deben asignarse recursos financieros y técnicos para este fin como parte de las actividades del Programa 21.

* deben crearse mecanismos internacionales para obligar a las trasnacionales a hacerse responsables en casos de compensación y otros pagos por los efectos perjudiciales causados por sus actividades en el medio ambiente, la seguridad y la salud.

Mientras tanto, Greenpeace Internacional publicó y distribuyó en la Cumbre de la Tierra de junio de 1992 un informe muy útil, "The Greenpeace Book on Greenwash", que refuta el enfoque de autorregulación como control de las trasnacionales. El folleto ofrecía diez estudios de caso de empresas líderes que aducían que habían cambiado y que ahora eran "ecológicas", y demostró cómo en realidad sus actividades o productos seguían siendo perjudiciales para el medio ambiente. Greenpeace concluía que la autorregulación o los códigos voluntarios por parte de la industria no funcionarían, y también reclamó la introducción de reglamentación para contener los efectos ambientalmente nocivos de las trasnacionales.

La preocupación por el papel de las trasnacionales manifestado por la Red del Tercer Mundo y otras ONG, fue transmitida a varias delegaciones oficiales durante las reuniones preparatorias de la Cumbre. Las delegaciones de numerosos países en desarrollo se mostraron receptivas a estas inquietudes.

Los países en desarrollo que integran el Grupo de los 77 propusieron que el tema de las trasnacionales y la gran empresa fuera parte de discusiones transectoriales, que podrían desembocar en la inclusión del tema en el Programa 21. Posteriormente, la reunión del Prepcom 3 de setiembre de 1991, adoptó una decisión sobre la estructura y organización del Programa 21 (A/CONF.151/PC/L.49, de fecha 4 de setiembre de 1991) pidiendo al secretario general de la CNUMAD "integrar plenamente consideraciones en materia de desarrollo y las necesidades y realidades, en especial de los países en desarrollo, en todos los documentos del Programa 21, teniendo en cuenta la estrecha relación entre desarrollo y medio ambiente." La decisión expresaba que esto debería incluir como mínimo una lista de ocho temas, uno de los cuales era "las grandes empresas industriales, incluidas empresas trasnacionales, prácticas comerciales y medio ambiente".

Durante las fases preparatorias de la CNUMAD, el organismo que actuaba como punto focal dentro del sistema de la ONU para el tema de las trasnacionales era la UNCTC. Los objetivos principales del Centro eran "avanzar en la comprensión de esas compañías, asegurar acuerdos internacionales efectivos relacionados con sus actividades y fortalecer la capacidad negociadora de los países en desarrollo receptores". La UNCTC había sido creada en 1974 a partir de la preocupación de los países en desarrollo por el creciente poder de las trasnacionales que temían pudiera amenazar a los países más pequeños o más débiles que querían preservar su soberanía económica. Los países en desarrollo también querían aumentar la extensión de los beneficios que pudieran obtener de las inversiones extranjeras, a la vez de reducir los costos. La UNCTC era también la Secretaría para la Comisión de las Naciones Unidas sobre las Empresas Trasnacionales. Durante muchos años, la Comisión había discutido la adopción de un Código de Conducta para las Trasnacionales, que dejaría sentado los derechos de los estados y los inversionistas extranjeros, y las correspondientes obligaciones de cada parte. La discusión sobre los varios y diversos proyectos de este Código había sido políticamente la función más importante de la Comisión; y por lo tanto para la UNCTC la administración de esta discusión había sido también su tarea más destacada.

Para el proceso de la CNUMAD, la UNCTC surgió como uno de los organismos internacionales más activos. Emprendió varios estudios y divulgó informes en las reuniones preparatorias (Prepcom), entre ellos: Encuesta Ambiental de Empresas de Referencia; Criterios para una Administración del Desarrollo Sustentable; y Cambio Climático y Empresas Trasnacionales. El personal de la Unidad Ambiental de la UNCTC tomó parte activa en las reuniones preparatorias, incluso participando en discusiones con las ONG y realizando exposiciones en las sesiones plenarias.

El documento más importante de la UNCTC para la CNUMAD fue "Empresas Trasnacionales y Desarrollo Sustentable: Recomendaciones del Director Ejecutivo". Fue publicado como un documento del ECOSOC (E/C.10/1992/2 de fecha 16 de diciembre de 1991) para la 18ª Sesión de la Comisión sobre Empresas Trasnacionales realizada el 23 y 24 de enero de 1991.

Según dice en la Introducción, el documento fue una respuesta a la resolución del ECOSOC (resolución 1991/55 del 26 de julio de 1991) que solicitaba al Director Ejecutivo de la UNCTC, después de amplias consultas con organizaciones empresariales internacionales y otros organismos pertinentes, elaborar recomendaciones prácticas y orientadas a la acción sobre cooperación para la protección y el mejoramiento del medio ambiente en todos los países. El documento de la UNCTC también fue elaborado con miras a contribuir al cumplimiento de la Decisión en el Prepcom 3, que requería a la Secretaría de la CNUMAD que integrara consideraciones de desarrollo en los documentos del Programa 21, incluso grandes empresas industriales, trasnacionales, prácticas comerciales y medio ambiente.

El informe de la UNCTC contenía un conjunto amplio de recomendaciones sobre cinco esferas programáticas básicas en que las grandes empresas, incluidas las trasnacionales, puden contribuir con los objetivos de desarrollo sustentable: (a) administración mundial ambiental de las empresas; (b) reducción al mínimo de los riesgos y peligros; (c) modelos de consumo ambientalmente más racionales; (d) responsabilidad ambiental de todos los costos y (e) convenios, normas y directrices ambientales. El informe subrayó que las recomendaciones específicas dentro de cada área programática se derivaban de las prácticas vigentes de las empresas más destacadas en medio ambiente. Las recomendaciones también se refieren a otros actores, particularmente gobiernos y organizaciones internacionales, ya que los incentivos y las normas reguladoras pueden permitir a los mercados funcionar con mayor eficacia.

El documento de la UNCTC comienza con un argumento racional o resumen de los objetivos de las cinco áreas programáticas propuestas. Luego abarca cada una de las cinco áreas. Acorde con el formato para el Programa 21, el documento presenta los argumentos y las recomendaciones de acción de las cinco áreas programáticas propuestas según los siguientes encabezados por tema: (A) Bases para la acción; (B) Objetivos; (C) Actividades; y (D) Medios de aplicación.

También se sugieren fechas tope para transformar las recomendaciones en esfuerzos orientados a la acción y practicables.

El documento era conciso, con 17 páginas de texto (y otras 19 páginas de referencias y notas). Estaba redactado y presentado de manera que permitía ser adoptado como proyecto para su discusión en algún artículo o capítulo del Programa 21.

Las principales propuestas de la UNCTC incluyen lo siguiente:

(1) Administración Ambiental Mundial de las Empresas

Los elementos comunes de las compañías con mejores prácticas son políticas empresariales sobre medio ambiente claras, estructuras institucionales y sistemas de información para monitorear los avances hacia el desarrollo sustentable. Los objetivos específicos son:

(a) Desarrollo de prácticas empresariales para un cambio hacia el desarrollo sustentable. Esto implica preparar una declaración formal de políticas empresariales sobre el compromiso de la empresa para con el desarrollo sustentable y su propagación a través de la estructura de la empresa.

(b) Establecimiento o fortalecimiento de sistemas de administración ambiental mundial de las empresas y estructuras organizativas para supervisar y monitorear el ajuste a una empresa administrada sustentablemente. Los pasos a dar incluyen la integración de objetivos ambientales y de desarrollo en todos los programas de incentivo empresarial y organizativos, y en cada firma designar entre los funcionarios más antiguos a los responsables de los asuntos ambientales.

(c) Integración de las preocupaciones ambientales de las empresas en las necesidades de desarrollo sustentable de los países receptores. Esto implica examinar el impacto de la firma en las necesidades ambientales y de desarrollo del país receptor tomando en cuenta los insumos de las filiales en los procesos decisorios de la empresa.

(d) Aplicar los programas y las prácticas empresariales exigidas para apoyar los objetivos ambientales y de desarrollo en todas las actividades desplegadas en todo el mundo. Esto permite adoptar una estrategia de dirección de un producto con el apoyo de programas de capacitación y educación para aumentar entre los empleados y los ejecutivos el conocimiento de la política de desarrollo sustentable de la empresa.

(2) Reducción al mínimo de los riesgos y peligros

La reducción al mínimo de los riesgos y peligros promueve objetivos de desarrollo sustentable a través de la evaluación y anticipación de riesgos ambientales, el análisis y monitoreo de problemas ambientales y a través de la creación de conciencia. Los objetivos específicos son:

(a) La realización de prácticas ambientales coherentes en todas las actividades en todo el mundo. Las empresas pueden aplicar técnicas de evaluación del riesgo y análisis de los peligros que luego sirvan para toda la empresa, y proporcionar a todas las actividades el conocimiento, la técnica y el equipo adecuado;

(b) La reducción de emisiones y desechos en la fuente a través de cambios en los insumos y procesos, en lugar de apostar al tratamiento al final del proceso. La reducción en la fuente implica controlar las emisiones de efluentes en todas las operaciones en todo el mundo, mejorando el materia y la eficiencia energética y utilizando tecnologías ambientalmente más racionales;

(c) La eliminación o reducción al mínimo de la utilización y exportación de procesos, productos y servicios altamente peligrosos en todas las actividades de la empresa. La reducción al mínimo de los peligros implica una evaluación por parte de la empresa de las consecuencias ambientales y sobre la salud de las actividades de la empresa, apoyadas por los esfuerzos del gobierno para publicar listas prioritarias de productos químicos, procesos y servicios muy peligrosos.

(3) Modelos de consumo ambientalmente más racionales

Centrarse en modelos de consumo ambientalmente más racionales permite a una administración lúcida identificar posibles mercados, productos nuevos e inversiones nuevas para reemplazar las actividades perjudiciales para el medio ambiente que necesitan ser eliminadas. Los objetivos específicos son:

(a) Informar a los trabajadores, distribuidores, vendedores, consumidores y comunidades de los efectos reales y posibles de los productos de la empresa y de las medidas que pueden adoptar para mitigar cualquier efecto adverso. Esto implica aumentar la corriente ambiental a través de toda la empresa, la elaboración de normas de divulgación de la información y la información a las comunidades locales acerca de las condiciones de seguridad y riesgo de los productos.

(b) La elaboración y rediseño de productos y servicios para un cambio hacia un estilo de vida sustentable. Las medidas incluyen la promoción de la durabilidad del producto a través de esfuerzos de control de calidad en toda la compañía y el énfasis en su condición inocua para el medio ambiente en la mezcla del producto de la empresa.

(4) Responsabilidad ambiental de todos los costos

Internalizar los costos ambientales a largo plazo en el proceso de responsabilidad es vital para calibrar adecuadamente el valor de los recursos naturales y los servicios ambientales. Objetivos específicos:

(a) La inclusión de consideraciones ambientales en la responsabilidad empresarial e información para relacionar las actividades ambientales de una empresa con su posición financiera y sus resultados. Los pasos iniciales para crear prácticas de responsabilidad ambiental e información implican separar el gasto ambiental de otros gastos y medir el pasivo ambiental de la empresa.

(b) La incorporación de todos los costos ambientales en la producción de bienes y servicios para enviar señales de precio justo a los productores y consumidores. La inclusión total de los costos ambientales implica pagar por el uso de recursos ambientales comunes, eliminar distorsiones de los precios motivas por programas estatales que afectan la tierra, el agua, la energía y otros recursos naturales, y la aplicación de políticas de inversión y comerciales que desalienten el uso excesivo de recursos naturales.

(5) Convenios, normas y directrices ambientales

Los convenios, normas y directrices ambientales pueden ayudar a lograr un consenso internacional sobre normas mínimas de conducta ambiental de las empresas. Los objetivos específicos son:

(a) La observancia y posterior desarrollo de directrices e instrumentos ambientales internacionales y regionales. Esto implica fomentar la consulta con los actores empresariales en la elaboración de directrices y normas y asegurar su transmisión a través de la estructura de la empresa.

(b) La observancia y posterior desarrollo de una legislación ambiental nacional. Esto exige esfuerzos por parte del gobierno para establecer o fortalecer un ámbito de regulación para apoyar el desarrollo sustentable y facilitar el acceso a todas las leyes y reglamentaciones nacionales apropiadas.

(c) Observancia y posterior desarrollo de normas y directrices sobre la asociación comercial de la industria. Al adoptar y aplicar las directrices más practicables convenidas por la industria, y elaborar normas de responsabilidad para dichas directrices, las empresas pueden demostrar liderazgo autorregulador.

Lo anterior es tan solo un resumen de los argumentos y las medidas propuestas. El documento de la UNCTC contiene varias propuestas detalladas que sugerían calendarios para su aplicación. La mayoría de las medidas propuestas se derivan de prácticas o propuestas buenas existentes en las propias grandes empresas. Así, las propuestas no son radicales en términos de cuestionar el paradigma dentro del cual funcionan los negocios, si bien, por supuesto, sugieren formas importantes por las cuales las compañías deberían moverse hacia prácticas más sustentables. Hay también algunas propuestas que requerirían discusiones considerables. Por ejemplo, ¿cómo afectaría la propuesta internalización de los costos ambientales en los precios, la demanda, los ingresos y las perspectivas de desarrollo de los países en desarrollo exportadores de productos básicos?

No obstante, en total, el conjunto de recomendaciones de la UNCTC contenía las propuestas más serias y detalladas sobre cómo el Programa 21 podía abordar la cuestión de las responsabilidades de las trasnacionales y las grandes empresas comerciales. La UNCTC llevó a cabo actividades adicionales para promover sus recomendaciones. Nombró asesores para el Director Ejecutivo con relación al tema de Trasnacionales y Desarrollo Sustentable a efectos de que tuviera mayores aportes y sugerencias. Compiló un documento que ilustraba cómo algunos de los capítulos del Programa 21 podían incorporar las recomendaciones de la UNCTC. Pidió a los países y organismos que hicieran comentarios sobre el documento de recomendaciones, y compiló extractos de los comentarios. También elaboró documentos comparando sus recomendaciones con otras directrices, incluso la Carta Comercial de ICC, y directrices de asociaciones comerciales, de la OCDE y de la Unión Europea.

Por lo menos, el documento debería haber sido presentado por la Secretaría de la CNUMAD para su discusión o tan siquiera para la información de los participantes de la 4ª reunión de la Comisión Preparatoria en marzo de 1992, en la medida que el documento había sido elaborado en diciembre de 1991.

Pero el documento tuvo una suerte extraña y lamentable. En una reunión de la Comisión de las Naciones Unidas sobre las trasnacionales en enero de 1991, la industria junto con Estados Unidos, la Unión Europea y Japón dejaron claro su oposición a las recomendaciones.

La secretaría de la CNUMAD tampoco incluyó las recomendaciones del UNCTC en los borradores del Programa 21, ni divulgó las recomendaciones (contenidas en E/C.10/1992/2) a los delegados de la CNUMAD en la 4ª reunión de la Comisión Preparatoria (Prepcom 4) para su discusión.

El resultado fue que no se prestó atención alguna al documento del UNCTC en el proceso formal de la CNUMAD. No Obstante, algunas ONG que tuvieron acceso al documento señalaron el valor de sus recomendaciones y también criticaron a la Secretaría de la CNUMAD por haber ignorado su existencia, aparentemente de manera deliberada.

Pero todavía le aguardaban cosas peores al UNCTC. En febrero de 1992, el secretario general de las Naciones Unidas, Boutros Boutros-Ghali, a pocas semanas de haber asumido el cargo, anunció que se disolvían 12 oficinas y departamentos y 14 puestos de antigüedad de Naciones Unidas (ver Red del Tercer Mundo, 1992a). Los más afectados fueron los departamentos que habían estado abocados a los temas de desarrollo económico y social y a la coordinación. El UNCTC así como otros organismos (el cargo de Director General para el Desarrollo y la Cooperación Internacionales, el Departamento de Asuntos Internacionales y Sociales, el Departamento de Cooperación Técnica para el Desarrollo, el Centro para la Ciencia y la Tecnología para el Desarrollo) fueron clausurados como entidades separadas y pasaron integrar un nuevo Departamento de Desarrollo Económico. El cargo de Director Ejecutivo del UNCTC fue uno de los eliminados. Estos organismos y departamentos habían sido creados por la Asamblea General de la ONU después de considerables discusiones y negociaciones, pero fueron eliminados de un plumazo. Los jefes de esos departamentos fueron transferidos y no se les renovaron los contratos.

Los movimientos en pro de la reestructura de la ONU estuvieron asociados con la creciente influencia de las grandes organizaciones pro empresariales que habían ganado mucho terreno en los asuntos internacionales (Red del Tercer Mundo 1992a). En general se creía que los cambios de la ONU se daban a partir de extensas deliberaciones entre el secretario general de la ONU y el embajador de Estados Unidos ante la ONU. Un artículo publicado en el semanario estadounidense The Nation, reveló los estrechos vínculos existentes entre poderosas organizaciones pro empresariales de Estados Unidos y el proceso de reestructura de la ONU. Dijo que se habían confirmado los peores temores de muchos en la ONU en cuanto a que el papel del entonces recientemente designado Dick Thornburgh, estadounidense, al cargo de subsecretario general de la ONU, no fue "sólo para reducir la organización a las dimensiones que desea Estados Unidos, sino también para moldearla a imagen de los deseos de la derecha estadounidense". Los intereses empresariales no estaban conformes en los últimos años con los programas sociales de la ONU, tales como la promoción del Código de Conducta para las Trasnacionales, del UNCTC, o los esfuerzos de la Organización Mundial de la Salud por controlar la propagación de sucedáneos de la leche materna que habían reducido el amamantamiento en el mundo en desarrollo. Los intereses comerciales tenían ahora la oportunidad de disminuir o desmantelar las actividades de la ONU que respondían a las demandas públicas de mayor rendición de cuentas por parte de las empresas.

En el proceso de la CNUMAD, la gran empresa logró ejercer una tremenda influencia a través de ciertas delegaciones para borrar cláusulas o medidas en los proyectos del Programa 21 que reclamaban mayor supervisión o reglamentación de las conductas empresariales. El tratamiento que se dio a las recomendaciones del Director Ejecutivo del UNCTC y la clausura del propio UNCTC fueron los signos más claros de la influencia efectiva ejercida por los intereses de la gran empresa y por algunos gobiernos que actuaban en función de dichos intereses en el proceso de la CNUMAD.

No haber considerado las recomendaciones del UNCTC fue también parte del enfoque adoptado por el secretario general de la CNUMAD para restarle peso a la necesidad de supervisión internacional y regulación de las trasnacionales, y en lugar de eso destacar la conveniencia de que las grandes empresas se regulen a sí mismas, así como su voluntad de hacerlo.

Esto se hizo patente cuando el secretario general de la CNUMAD, Maurice Strong, promocionó el Consejo Empresarial para el Desarrollo Sustentable. Se trataba de una nueva agrupación de unos 48 directores ejecutivos o presidentes de sectores industriales, entre ellos energía, productos químicos, silvicultura, plaguicidas, transporte, finanzas y comunicaciones, presidida por Stephan Schmidheiny, dueño de Swatch, la compañía de control suiza. Según Greer y Bruno (1991:pág. 28-29): "El Consejo Empresarial para el Desarrollo Sustentable intentó robar escena en la CNUMAD con el argumento de que las trasnacionales voluntariamente habían emprendido un nuevo camino de sostenibilidad y que son líderes en el desarrollo sustentable". El Consejo fue creado a fines de 1990 a pedido explícito de Strong, quien lo asistió personalmente en la presentación de sus propuestas y lo ayudó a editar su libro "Changing Course: A global business perspective on development and environment" (Cambio de curso: una perspectiva empresarial global sobre el desarrollo y el medio ambiente). Pagó tributo a la "contribución extremadamente importante" que el Consejo hizo a la Cumbre de la Tierra. Strong también nombró a Schmidheiny como su Asesor Principal para el Comercio y la Industria.

También se dio preponderancia a la máxima asociación de trasnacionales, la Cámara Internacional de Comercio (ICC). La ICC creó un grupo de trabajo de representantes de empresa para crear una Carta de Empresas para el Desarrollo Sustentable, que fue lanzada en abril de 1991 en la Segunda Conferencia Mundial de la Industria sobre Gestión Ambiental, organizada por la ICC conjuntamente con el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y la Secretaría de la CNUMAD. La Carta constaba de 16 principios para la gestión ambiental, básicamente cortas declaraciones generales de una línea sobre diversos temas, sin más detalles en cuanto a su aplicación. Los temas abarcados eran: prioridad empresarial, administración integrada, educación de los empleados, evaluación previa, asesoramiento al cliente, investigación, enfoque de precaución, aptitud para la emergencia, transferencia de tecnología, observación e información. Según la ICC, la Carta "ofrece un marco de referencia básico para la acción de empresas y organizaciones comerciales de todo el mundo". De hecho, la Carta fue el esfuerzo de la ICC por presentar un conjunto de principios que la industria intentaría que sus miembros firmaran, sin un mecanismo para supervisar si los firmantes tenían realmente la intención de observarlos. La Carta fue, pues, una mera declaración de intenciones y ni siquiera un medio para la autorregulación de la industria. Obviamente, su propósito fue contrarrestar las demandas de las ONG, el público y algunos gobiernos en cuanto a que las grandes empresas debían ser monitoreadas y reguladas y que esto debía ser una parte sustancial del Programa 21.

La Secretaría de la CNUMAD hizo clara su preferencia. Las recomendaciones meticulosamente concebidas por UNCTC sobre "Empresas Trasnacionales y Desarrollo Sustentable" pensados como aportes al Programa 21 de la CNUMAD fueron archivadas, y en su lugar se promocionó activamente la Carta de Empresas para el Desarrollo Sostenible, de la ICC. Varias ONG criticaron la actitud de la secretaría de la CNUMAD con el argumento de que un conjunto voluntario de principios generales no podía sustituir adecuadamente a códigos y reglamentaciones multilateralmente convenidas, cuyo cumplimiento por las industrias puede exigir el Estado.

Los representantes de las grandes empresas también desempeñaron un papel importante como grupos de presión que trabajaron para que el tema de la regulación quedara excluido de los documentos de la CNUMAD. Según Greer y Bruno (1996: pág. 25): "En marzo de 1992, durante la cuarta reunión final del Comité Preparatorio de la Cumbre de la Tierra, la Cámara Internacional de Comercio y sus miembros ejercieron fuertes presiones para mantener fuera del Programa 21 cualquier redacción que implicara una pedido de reglamentación de las trasnacionales... Ayudadas por el gobierno de Estados Unidos, entre otros, las trasnacionales llegaron incluso a sacar las palabras "empresa trasnacionales" de muchos de los textos. En un caso la ICC llevó su pelea a Estocolmo, donde presionó al gobierno sueco para que retirara una propuesta en la que se exigía a las trasnacionales la internalización de los costos ambientales en sus procesos de rendición de cuentas e información, y sustituirla con "invitarlas (a las trasnacionales) a participar en el examen de las consecuencias para internalizar los costos ambientales".

A pesar de la necesidad de una marco regulador multilateral para influir en las actividades de las trasnacionales, hubo una notoria ausencia de propuestas para la supervisión, la reglamentación o el control internacional de las grandes empresas comerciales y trasnacionales para asegurar que reduzcan o detengan las actividades nocivas para el medio ambiente natural, la salud humana y el desarrollo.

El Programa 21 contiene un Capítulo 30 sobre "Fortalecimiento del papel de la empresa y la industria", pero está ubicado en una sección que se refiere a cómo pueden fortalecerse los derechos de los grandes grupos sociales (como mujeres, jóvenes, pueblos indígenas y organizaciones no gubernamentales). Así, la industria y las trasnacionales son tratadas como entidades cuyas funciones o derechos pueden fortalecerse, más que como entidades cuyas actividades deben ser reglamentadas o sobre las que pueden imponerse algunas obligaciones sustanciales.

El Capítulo es muy débil y escueto en cuanto a lo que deberían hacer las empresas, cómo pueden hacerlo o los mecanismos para supervisar o asegurar la aplicación.

Tiene una introducción de puntos básicamente muy generales, seguidos de sólo dos áreas de programa enfocadas a la promoción de una producción más limpia y el fomento de una responsabilidad empresarial.

La Introducción comienza elogiando el papel crucial de la industrial y la empresa, incluidas las trasnacionales, en el desarrollo económico y social, su contribución a aumentar la prosperidad, cómo las empresas comerciales ofrecer grandes oportunidades de empleo e intercambio comercial a la vez que contribuyen en gran medida al papel de la mujer y su avance. Menciona cómo la industria y el comercio pueden desempeñar una función clave en la reducción de los impactos sobre el medio ambiente, cómo el desarrollo y la transferencia de tecnología dependen de ambos y por qué deberían reconocer la ordenación ambiental. Elogia a los empresarios lúcidos que "actúan con ‘solicitud responsable’ y aplican políticas y programas de producción responsables, fomentando la apertura y el dialogo con los empleados y el público y realizando auditorías ambientales y evaluaciones del cumplimiento de las normas ambientales. Esos dirigentes del comercio y la industria, incluidos los de las empresas transnacionales, cada vez toman más iniciativas voluntarias por las que promueven y aplican autocontroles y asumen mayores responsabilidades para velar por que las repercusiones de sus actividades en la salud humana y el medio ambiente sean mínimas". Dice que una contribución positiva de la empresa al desarrollo sustentable puede lograrse a través de instrumentos económicos tales como mecanismos de mercado libre en que los precios reflejan los costos ambientales. Se sugiere mejorar los sistemas de producción, alentar la inventiva y las "iniciativas voluntarias" "para estimular opciones más variadas, eficientes y efectivas".

El Capítulo no menciona el papel negativo de la industria, el comercio y las trasnacionales en los problemas ambientales y de desarrollo sustentable. Alaba el papel de las empresas, el mercado y los empresarios, pero no subraya los diversos mecanismos a través de los cuales agotan los recursos, dañan el medio ambiente y crean una cultura consumista y dispendiosa.

También prodiga elogios y promueve las iniciativas voluntarias y la autorregulación, sin ofrecer evidencia alguna de que sean adecuadas para controlar los efectos ambientales de la industria. Desestima la importancia de la reglamentación de las empresas con respecto al medio ambiente, sin ofrecer ninguna explicación de por qué no es necesario reglamentar (o aumentar la reglamentación) de las empresas. Decir que mejorar los sistemas de producción o facilitar la inventiva puede ayudar al medio ambiente es simplemente decir lo obvio, sin obligar a la empresa a que cumpla los objetivos. La Introducción, pues, es equívoca, tendenciosa en la medida que destaca sólo la función positiva de la empresa, y por tanto muy poco equilibrada.

En el área de programa sobre "fomento de una producción limpia", los objetivos son que el gobierno y la empresa deben apuntar a aumentar la eficiencia en el uso de los recursos y reducir el ritmo de eliminación de los desechos. Muchas de las diez actividades propuestas son generales, tales como que los gobiernos y empresas deberían fortalecer asociaciones (párrafo 30.7); los gobiernos deberían aplicar una combinación apropiada de instrumentos económicos y medidas normativas para promover una producción más limpia (párrafo 30.8); los gobiernos deberían promover la cooperación tecnológica entre las empresas (párrafo 30.11); la industria debería incorporar políticas de producción más limpia en actividades e inversiones (párrafo 30.12) debería cooperar con los trabajadores para mejorar su capacidad (párrafo 30.13), debería alentar a las empresas a mejorar la conciencia ambiental y el desempeño ambiental (párrafo 30.14). Las organizaciones internacionales deberían mejorar la educación sobre producción más limpia (párrafo 30.15) y divulgar información sobre producción más limpia (párrafo 30.16). La mitad de las propuestas implican la participación de organismos gubernamentales o internacionales, más que de la industria. En las actividades más concretas para las empresas, son meramente "alentadas" a informar anualmente sobre su desempeño ambiental y adoptar sus propios códigos de conducta voluntarios sobre práctica ambiental, tal como la Carta de Empresas. Se trata tan sólo de expresiones de deseos o pedidos a la industria, la empresa y las trasnacionales, y exclusivamente en carácter voluntario. No se imponen obligaciones a las compañías.

En el área de programa sobre "fomento de la responsabilidad empresarial", el elogio de los empresarios lúcidos y la debilidad de las actividades propuestas son aún más pronunciados. Las "bases para la acción" elogia a los empresarios por ser las fuerzas vivas de la innovación, la mayor eficiencia del mercado y la respuesta a los desafíos. La responsabilidad empresarial puede desempeñar un papel destacado en el mejoramiento de la eficiencia en el uso de los recursos, la reducción de los riesgos, la reducción al mínimo de los desechos y la salvaguardia del medio ambiente. No hay aquí ni el más mínimo atisbo de sugerencia de que gran parte de la crisis ambiental se debe precisamente al móvil de maximización de las ganancias y el afán de lucro de los empresarios, su total negligencia acerca de sus obligaciones sociales y ambientales, y el marco regulador enormemente inadecuado para lograr una mayor responsabilidad social o financiera de estas empresas (por ejemplo por multas más estrictas o condenas de encarcelamiento por ciertos delitos, y mayor responsabilidad por los daños infligidos).

Los objetivos son muy débiles (alentar el concepto de liderazgo de los empresarios y aumentar la cantidad que aplican políticas de desarrollo sustentables). De las 12 actividades propuestas, seis están dirigidas a gobiernos u organizaciones internacionales, y sólo seis a la empresa y la industria. Se le pide a los gobiernos que "alienten" el establecimiento de "empresas sustentablemente administradas" (párrafo 30.19) y el establecimiento de fondos de capital de constitución mixta junto con el sector privado para proyectos de desarrollo sustentable (párrafo 30.20). Deberían también apoyar la capacitación ambiental en el desarrollo de la empresa (párrafo 30.21). Se pide a los organismos internacionales que alienten a los empresarios medianos y pequeños comprometidos en prácticas de desarrollo sustentable (párrafo 30.7), promuevan los aspectos ambientales fortalecidos en la inversión extranjera (párrafo 30.28) y aumenten el apoyo a la investigación y el desarrollo (párrafo 30.29).

Nuevamente, con su carácter general y vago, la mayoría de las propuestas son sólo retóricas, sin un plan de aplicación o puesta en vigor ni fechas para su cumplimiento. La mitad de las propuestas no están siquiera dirigidas al sector de la empresa, y las acciones gubernamentales recomendadas no reclaman mayor supervisión o reglamentación. En lugar de eso, se "fomenta" a las empresas a hacer lo que puedan, y en carácter voluntario.

Por eso, tomado en su conjunto, el Capítulo 30 es desequilibrado, muy flojo en lo que las empresas podrían hacer, y ni siquiera alienta a los gobiernos u organismos internacionales a ser los custodios de la conducta empresarial.

El Capítulo no brinda un retrato realista del sistema empresarial mundial que genera tanta competencia por los recursos y las ganancias, y cuyas actividades son las que tienen mayores y más graves impactos en el medio ambiente. La gran empresa es considerada básicamente como buenas y debería ser alentadas a ser aún mejor. Los gobiernos deberían dejarlas solas, salvo para ofrecerles más aliento y capacitación. Así, el Programa 21 hace un tratamiento enormemente inadecuado de las mayores entidades (comercio, industria y trasnacionales), sin plantear la necesidad de controles extra para verificar o asegurar un mejoramiento del desempeño empresarial.