El próximo cambio en la gobernanza de Internet – Instituto del Tercer Mundo

Por Roberto Bissio

Internet no podría existir sin los protocolos y procedimientos comunes para que sus redes constituyentes enlacen y transfieran datos entre sí. Cómo se deciden estos protocolos es clave para dar forma a un servicio que actualmente utiliza casi la mitad de la humanidad. Sin embargo, la «gobernanza de Internet» no sólo consiste en conectar dispositivos, sino también en saber para qué se permite, se espera o se solicita a la gente que utilice esos dispositivos. En el momento en que se crearon estos protocolos, se pretendía que internet se utilizara únicamente para la investigación y la educación, prohibiéndose cualquier beneficio personal o comercial. Así fue hasta 1992, cuando la codicia de las empresas se convirtió en el motor del «boom de Internet». Finalmente, la Sección 230 de la Ley de Decencia en las Comunicaciones (Communications Decency Act), aprobada en 1996 por el Congreso de EE.UU., creó la base legal (más bien débil) para las redes sociales y la mal llamada “economía colaborativa” (gig economy) al permitir en Internet actividades que seguían estando prohibidas en el mundo físico (y sobre papel impreso). La propiedad estadounidense de Internet a través de la ICANN y de plataformas monopolísticas con sede en Estados Unidos está creando un «cuello de botella en la gobernanza» precisamente cuando la pandemia de Covid-19 ha hecho de Internet un bien público mundial indispensable. Ha llegado el momento de inaugurar una nueva era para Internet.

Introducción

Allá por 1989, para abrir mi primera cuenta de acceso telefónico a Internet a la vertiginosa velocidad de 300 baudios (bits por segundo, más lenta que la velocidad a la que leemos, ¡pero seis veces más rápida que el télex!), tuve que firmar un compromiso por escrito de utilizar esa poderosa herramienta únicamente con fines educativos o de investigación. Definitivamente, no debía malgastar un valioso ancho de banda en un «uso extensivo para asuntos privados o personales» y abstenerme de cualquier «uso para actividades lucrativas».

Fue en Montevideo, Uruguay. El proveedor del servicio era la Universidad de la República (estatal), pero las condiciones las imponía la National Science Foundation Network (NSFNET), la red troncal de conectividad de la National Science Foundation de Estados Unidos, que englobaba todas las redes de conexión, independientemente del lugar del mundo en el que estuvieran ubicadas.

Como periodista en un país latinoamericano que acababa de salir de más de una década de dictadura militar, el atractivo de Internet residía para mí en la posibilidad de acceder a una enorme riqueza de información y en la promesa de ampliar las libertades. Sin embargo, aunque trabajaba para una ONG y el lucro no era mi motivación para usar Internet, me parecía extraño que la entrada en este utópico «ciberespacio» requiriera la aceptación previa de una serie de restricciones impuestas por una potencia extranjera.

1. Una red para la cooperación altruista

El Protocolo de Internet y otros protocolos de comunicación de datos identificados por siglas como TCP, UDP, DNS y BGP se desarrollaron inicialmente en 1985 para conectar los «centros de supercomputación » de cinco universidades estadounidenses financiadas por la National Science Foundation. La NSFNET operaba la «red troncal», es decir, los cables que permitían la comunicación de datos a alta velocidad de costa a costa entre los cinco nodos, y luego proporcionaba acceso, sin coste alguno, a otras universidades y redes regionales y, con el tiempo, a cualquier otra red que empleara estos protocolos (pero los residentes en el extranjero tenían que pagar todo el coste de la conexión internacional).

El protocolo TCP/IP, desarrollado inicialmente en la Red de la Agencia de Proyectos de Investigación Avanzada (ARPANET) del Departamento de Defensa de EE.UU., sólo determinaba cómo se conectarían las redes informáticas, pero los 12 puntos de la Política de Uso Aceptable (PUA) de NSFNET también explicaban claramente qué podían o no podían hacer los usuarios. La PUA (de la que tuve que firmar una traducción resumida al español) empezaba declarando que el uso de la red para cualquier fin que no fuera «la investigación abierta y la educación en y entre las instituciones de investigación e instrucción de EE.UU. (…) no es aceptable». La comunicación con pares extranjeros para fines aceptados era legítima «siempre que cualquier red que el usuario extranjero emplee para dicha comunicación proporcione acceso recíproco a los investigadores y educadores estadounidenses» (artículo 2).

Esencialmente, Internet empezó siendo para que los investigadores tuvieran acceso remoto a superordenadores financiados con el dinero de los contribuyentes, a través de enlaces de datos igualmente subvencionados. Si un investigador o un educador obtuviera algún beneficio personal o comercial del uso de estos recursos públicos, ello equivaldría a un uso indebido de tales recursos y hubiera sido motivo de escándalo.

En realidad, la PUA no trataba tanto de vigilar el uso individual como de determinar qué redes podían o no conectarse a la red troncal. Una institución privada con ánimo de lucro podía conectarse con fines educativos o de investigación, pero una red con ánimo de lucro que cobrara por sus servicios, o una red con empresas como clientes, no podrían hacerlo.

La cuestión se volvió más problemática cuando la miniaturización sacó la informática de las grandes universidades, agencias estatales o corporaciones y la llevó a los hogares y a las empresas de garaje. En 1982, el ordenador doméstico se convirtió en la «máquina del año» de la revista Time. Fortalecidos por estas herramientas, los usuarios pronto presionaron para unirse a «la red». El número de direcciones de correo electrónico se cuadruplicó entre 1985 y 1989 hasta alcanzar el millón. En 1991, el número se había triplicado hasta alcanzar los tres millones.

Surgieron muchas redes privadas para satisfacer esta demanda, a menudo desarrollando sus propios protocolos y nuevos usos como chats y grupos de noticias. Fue entonces cuando la PUA comenzó a ser percibida como un obstáculo. También era una época en la que Estados Unidos celebraba su victoria en la Guerra Fría, un resultado que a menudo se atribuía a las ventajas tecnológicas del país. En 1992, el Congreso estadounidense votó una nueva Ley de Ciencia y Tecnología Avanzada, basada en el razonamiento de que «la posición de Estados Unidos en la economía mundial se enfrenta a grandes desafíos por parte de una competencia extranjera altamente capacitada».1 Al final de una serie de medidas para mejorar la educación científica y tecnológica, la ley incluía una críptica enmienda a la ley de 1950 que regulaba la National Science Foundation, autorizándola ahora a «…fomentar y apoyar el acceso de las comunidades de investigación y educación a redes informáticas que puedan utilizarse sustancialmente para fines adicionales a la investigación y educación en ciencias e ingeniería, si los usos adicionales tienden a aumentar las capacidades generales de las redes para apoyar dichas actividades de investigación y educación». Los «usos adicionales» indefinidos de Internet pronto incluyeron todo tipo de tráfico y actividades con ánimo de lucro.

2. La codicia es buena

Esa pequeña enmienda derribó los cortafuegos entre los usos comerciales y no comerciales de Internet. La PUA siguió siendo la política que regía los nodos de la NSFNET, pero la Red empezó a permitir que su red troncal canalizara el tráfico generado por proveedores de servicios comerciales sin ningún control de su uso. Gracias a esta subvención encubierta de una nueva actividad, el número de direcciones de correo electrónico se disparó hasta los 25 millones en 1996, y el Protocolo de Internet se convirtió en el estándar de las comunicaciones mediadas por ordenador, desplazando a fórmulas alternativas como el Minitel francés, que unía un «terminal tonto» (solo pantalla y teclado) a las líneas telefónicas fijas en los hogares.

Una proporción considerable de la población estadounidense ya estaba «en línea» en 1996, cuando el Congreso aprobó otra pequeña enmienda que daría forma a la evolución y la gobernanza de la Internet actual y se convertiría en el origen de muchos de sus problemas más persistentes, desde las noticias falsas hasta la informalización del trabajo a través de las plataformas digitales. En esta enmienda a la Ley de Decencia en las Comunicaciones (CDA, por sus siglas en inglés), se añadió una Sección 230 que establecía que «ningún proveedor o usuario de un servicio informático interactivo será tratado como editor o vocero de cualquier información proporcionada por otro proveedor de contenidos informativos.» La sección impulsó Internet al garantizar a los editores digitales una inmunidad que no existe en el mundo material.

Las consecuencias de la Sección 230 son evidentes en cómo se ha desarrollado el ecosistema de Internet a lo largo de los años. Las redes sociales, especialmente las plataformas más utilizadas como Facebook, Twitter y YouTube, propiedad de Google, han sido expuestas y criticadas por canalizar mensajes de odio, propaganda y desinformación, a veces hasta el punto de influir en los procesos políticos de los países y contribuir directamente a masacres, como en el bien documentado caso de los rohingyas en Myanmar. La actividad intencionada y coordinada de los «trolls» (humanos o generadores automáticos de mensajes llamados bots) exacerba una tendencia ya integrada en los algoritmos que deciden qué mensajes se destacan y se hacen más visibles. Los mensajes más extremos se anteponen sistemáticamente a los matizados o moderados porque los algoritmos han «aprendido» que esos mensajes obtienen más «me gusta» o se reproducen (“viralizan”) con mayor rapidez y amplitud. El objetivo obvio de este comportamiento es maximizar los ingresos publicitarios, y el acto de «abrir Internet» a las actividades comerciales suele ser visto como el gran culpable en este escenario. Sin embargo, la publicidad ha sido la principal fuente de ingresos de la radio y la televisión comerciales en muchos países durante décadas, sin generar problemas similares.

Lo que colocó a las empresas de medios sociales digitales en una posición única, permitiéndoles evolucionar hasta convertirse en plataformas que sirven a miles de millones de usuarios y, al mismo tiempo, abusar de la confianza depositada en ellas por los usuarios, es el particular entorno legal creado por la Sección 230 y cómo redefinió la publicación.

La Asamblea Francesa estableció en 1789 que «la libre comunicación del pensamiento y de la opinión es uno de los derechos más preciosos2 del hombre». Pero incluso en países sin leyes de censura propiamente dichas, el editor de material impreso sigue estando limitado por disposiciones relativas a derechos de autor, cuestiones de difamación, obscenidad, seguridad nacional o «disposiciones de responsabilidad». La libertad de expresión no permite sembrar el pánico gritando «FUEGO» en un teatro abarrotado y el editor de una receta de cocina puede ser demandado por daños y perjuicios si provoca una intoxicación al seguir sus instrucciones. En cambio, las entidades que son simples portadoras de contenidos (ajenos) no pueden ser culpadas en modo alguno por esos contenidos. Por ejemplo, la compañía telefónica no es responsable de las llamadas obscenas o amenazadoras realizadas a través de sus líneas.

Cuando los servicios de Internet empezaron a ofrecerse al público, el correo electrónico podía compararse fácilmente con los servicios postales: ambos eran «transportistas», no responsables del contenido de los mensajes que transmitían. Pero si el proveedor de un grupo de discusión digital entre sus usuarios se convertía en “editor” si estos textos eran accesibles públicamente.

En 1995, Prodigy Communications Corporation, un servicio en línea que ofrecía a sus suscriptores noticias, juegos y grupos de discusión, fue demandada por difamación después de que un usuario anónimo acusara a un banquero de participar en actos fraudulentos. El Tribunal Supremo del Estado de Nueva York dictaminó que Prodigy era «un editor» -no un simple «transportista»- y, por tanto, responsable «porque había ejercido el control editorial moderando algunos mensajes y estableciendo directrices sobre contenidos no permitidos». Al censurar algunas intervenciones, Prodigy se convertía en responsable de las que sí autorizaba publicar, al igual que un periódico es co-responsable de las cartas de los lectores que decide publicar. Si Prodigy no hubiera ejercido moderación alguna, podría haber gozado de la protección de la libertad de expresión que se concede a algunos distribuidores de contenidos, como librerías y quioscos de prensa.3 y 4

El artículo 230 pretendía proteger la supuesta ventaja competitiva de EE.UU. en el ámbito digital mediante el apoyo a plataformas emergentes, y en aquel momento bastante experimentales, como Prodigy. Otorgaba al editor digital una inmunidad de la que no disponían los que publicaban en papel. También constituyó la base jurídica para que las plataformas digitales pudieran generar enormes beneficios a partir de contenidos aportados por el público al que supuestamente sirven, sin tener que responder por ello.

A nivel mundial, en 1998, cuando se iniciaban los usos comerciales de Internet, la Organización Mundial del Comercio (OMC) decidió prohibir a los países aplicar derechos de aduana a las transmisiones electrónicas. Esta moratoria del comercio electrónico sigue vigente, incluso después de que un trabajo de investigación publicado por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) en 2019 estimara que la pérdida potencial de ingresos arancelarios para los países en desarrollo debido a la moratoria fue de 10.000 millones de dólares en 2017.5 y 6

La India, Sudáfrica y otros países en desarrollo presionarán para que esta moratoria se levante durante la próxima Conferencia Ministerial de la OMC en 2021-Aunque la moratoria significa graves pérdidas de ingresos potenciales, no dice nada sobre el contenido de las transmisiones electrónicas. Pero sí significa que los países se encuentran prácticamente incapacitados para aplicar sus propias leyes a empresas de medios sociales que operan desde Estados Unidos y tienen que aceptar los criterios establecidos en la Sección 230 o prohibir por completo estas plataformas (y, por tanto, ser vistos como si ejercieran la censura).

El artículo 230 es la base jurídica no solo de Facebook o Twitter, sino de todas las plataformas que forman parte de la economía digitalizada. Permite a las plataformas de transporte y entrega de comida a domicilio como Uber, DoorDash, etc. afirmar que no contratan realmente al conductor o a la persona que entrega la comida a domicilio (lo que les haría responsables como empleadores), sino que solo canalizan «información» (la disponibilidad publicada por el propietario de la bicicleta) a la pizzería que busca llegar a sus clientes. Mientras que una cadena hotelera es responsable de lo que ofrece a sus huéspedes, Airbnb no es responsable de los reclamos a los anfitriones, porque es una «plataforma» que provee información a viajeros sobre quienes tienen habitaciones libres en sus casas. Se crearon así monopolios que ganan miles de millones al amparo de un oscuro apéndice de una Ley de Decencia, cuyos demás artículos pronto fueron bloqueados por los tribunales por atentar contra la libertad de expresión.

En 2000, la Unión Europea introdujo una Directiva sobre comercio electrónico similar a la Sección 230, que limita la responsabilidad de los «servicios de la sociedad de la información». Sin embargo, los tribunales tienen diferentes interpretaciones de lo que eso significa. En 2017, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea concedió a Airbnb el estatus (y los beneficios) de «servicio de la sociedad de la información», mientras que en otra sentencia decidió clasificar a Uber como «servicio en el ámbito del transporte», con responsabilidades diferentes.7 Sin embargo, la adopción por parte de Europa de normas similares a las estadounidenses no produjo el efecto deseado de estimular plataformas europeas similares o competidoras. Ante la evidencia de múltiples problemas causados por la competencia desleal y las prácticas monopolísticas, los europeos empezaron a debatir una normativa más estricta y se anunció una revisión exhaustiva en 2020 como parte de un nuevo paquete de la Ley de Servicios Digitales de la UE.8

3. El presidente censurado

El 6 de octubre de 2020, dos acontecimientos coincidieron en inaugurar un nuevo capítulo en la gobernanza de Internet. En primer lugar, el subcomité antimonopolio de la Cámara de Representantes de EEUU. publicó un informe de 449 páginas en el que se afirmaba que «las empresas que en su día fueron empresas incipientes y desvalidas que desafiaban el statu quo se han convertido en el tipo de monopolios que vimos por última vez en la era de los barones del petróleo y los magnates del ferrocarril». El informe concluye que «estas empresas tienen demasiado poder, y ese poder debe controlarse y someterse a una supervisión y aplicación adecuadas.»

Dirigido directamente a las cuatro empresas GAFA -Google, Amazon, Facebook y Apple-, el informe aboga por disolver las grandes tecnológicas, como se hizo en el pasado con Standard Oil o ATT cuando adquirieron poder monopolístico. No hay acuerdo bipartidista sobre las medidas precisas que deben tomarse, ya que los demócratas abogan por una nueva ley y algunos miembros republicanos del subcomité prefieren basarse en la legislación antimonopolio existente, pero el mero reconocimiento de este problema en las más altas esferas de la toma de decisiones es un paso importante.

Al hacerse público este informe en el Capitolio, desde la Casa Blanca el presidente Donald Trump tuiteó: ¡¡¡DEROGAR LA SECCIÓN 230!!!

Un día antes, Twitter había bloqueado la cuenta de Trump después de que el presidente publicara la dirección de correo electrónico de un periodista, en violación de la política de la plataforma que prohíbe compartir información privada sin el consentimiento de la persona afectada. La herramienta preferida de Trump para comunicarse con el público permaneció bloqueada hasta que se eliminó el tuit ofensivo.

El candidato presidencial demócrata Joe Biden también ha pedido la revocación de la Sección 230 porque «Facebook no es simplemente una empresa de Internet. Está propagando falsedades que saben que son falsas».

Implícitamente, Trump quiere que estas plataformas sean canales neutrales y, por tanto, incapaces de censurarle, mientras que Biden parece querer un editor responsable que compruebe los hechos y responda de las falsedades conocidas. Si se deroga la Sección 230, una plataforma de Internet podría ser una cosa o la otra, pero no ambas a la vez.

Independientemente del resultado de las elecciones presidenciales estadounidenses de 2020, no sería descabellado esperar que la Sección 230, la «columna vertebral de la gobernanza de Internet», cambie sustancialmente en un futuro próximo. Si eso ocurre, ¿con qué se sustituiría? La mejor y más breve respuesta es “con nada”.

Sin la Sección 230 (y otras legislaciones equivalentes), el marco legal para publicar o transportar mensajes en Internet sería el mismo que en el mundo offline, lo que significa que los editores tendrán que ser responsables de lo que publican, y los canales neutros no tendrán ninguna responsabilidad, ni voz ni propiedad sobre los contenidos que transportan. Las versiones en línea de las publicaciones de confianza serán más valiosas, y la publicidad volverá de unas pocas plataformas globales a los productores locales de contenidos. Habrá algunas fricciones en los contratos a corto plazo de poco valor negociados por medios electrónicos, lo que significa que las funciones respectivas de trabajadores y empleados, o de vendedores y compradores de productos y servicios tendrán que hacerse más transparentes y más fáciles de regular y de gravar por los gobiernos a medida que el anonimato se reduzca o desaparezca por completo.

Los trabajadores, las pequeñas empresas, los editores responsables y los gobiernos serán los ganadores en este escenario. Las grandes plataformas, hoy reconocidas como monopolios perjudiciales, sufrirían, sí. Y lo más probable es que argumenten que tal cambio es un ataque a las libertades. Pero los límites a lo que se puede decir o anunciar ya existen, y las regulaciones offline también se han aplicado en el mundo online. Por ejemplo, el proyecto de ley FOSTA-SESTA9 aprobado por el Congreso de EEUU en 2018 (promovido por legisladores republicanos pero votado, entre otros demócratas, por la senadora Kamala Harris) responsabiliza a las plataformas web si publican anuncios de prostitución, a pesar de que el trabajo sexual consentido no es ilegal en todos los estados de EEUU. A raíz de esta legislación, sitios que no suelen moderar los contenidos, como Craigslist o Reddit, se vieron obligados a suspender sus secciones de anuncios personales en Estados Unidos, aunque los mantuvieran en sus sitios web para otros países. Es discutible si las leyes FOSTA-SESTA reducen realmente la prostitución o sólo la confinan a la «web profunda», pero al hacer a los sitios web responsables de los contenidos publicados por terceros, abren un agujero en el flanco de la Sección 230 y las (excesivas) impunidades que ofrece a los editores.

Con los derechos humanos atrapados entre la autorregulación corporativa practicada por las plataformas monopolísticas y la regulación autoritaria apoyada por muchos políticos para contrarrestar las noticias falsas, un grupo de investigadores latinoamericanos y organizaciones de la sociedad civil han propuesto una «tercera vía». Reclaman una «regulación asimétrica» en la que cuanto más grandes sean las plataformas, más responsabilidades deberían asumir.10

En última instancia, en virtud de la legislación sobre derechos humanos, los gobiernos son los titulares de los deberes y a ellos corresponde «respetar, proteger y hacer efectivos» esos derechos, mientras que el papel de las empresas es «cumplir todas las leyes aplicables y respetar los derechos humanos», una obligación que va acompañada de «remedios apropiados y efectivos en caso de incumplimiento».11 Ninguna autorregulación puede sustituir la necesidad de una norma jurídica, incluso cuando estas normas son establecidas por los mismos gobiernos que incumplen sus deberes en materia de derechos humanos.

En el triángulo formado por la sociedad civil, el Estado y el mercado, las personas tienen derechos, los gobiernos obligaciones y las empresas privilegios. Estos privilegios sólo pueden justificarse si las empresas obtienen los resultados esperados y deben retirarse cuando los daños colaterales superan los beneficios esperados o se abusa de los privilegios para crear monopolios.

La pandemia de Covid-19 hizo de Internet una herramienta esencial en todo el mundo, y el Financial Times afirmaba que «el acceso a Internet es tanto un derecho humano como una oportunidad de negocio».12

Con el fin de garantizar el acceso a la información como un derecho, en agosto de 2020 el gobierno argentino congeló las tarifas de los servicios de televisión de pago, internet y telefonía fija y móvil, declarándolos «servicios públicos esenciales y estratégicos competitivos». Al tiempo que mantenía estos servicios en manos privadas, el gobierno recuperó su autoridad para regularlos de cerca.13 El 7 de octubre de 2020, la Cámara de Representantes de Colombia aprobó por unanimidad un proyecto de ley que declara internet un «servicio público esencial» con el mismo estatus legal que la provisión de agua potable, saneamiento o electricidad. Este reconocimiento del acceso universal a Internet como un derecho debería, con el tiempo, dar lugar a intervenciones gubernamentales para garantizar precios accesibles y competitivos.

4. Pero… Internet (todavía) pertenece a Estados Unidos

Covid-19 ha obligado a los gobiernos a garantizar un acceso más amplio a internet para hacer posible el «distanciamiento social». Este impulso nos acerca a la aspiración de internet como «bien público mundial». Pero la realidad es que, en muchos sentidos, Internet sigue siendo propiedad de Estados Unidos.

Como ya se ha dicho, el gobierno estadounidense poseía o financiaba directamente los superordenadores conectados por el protocolo de Internet y las líneas que transportaban los datos. Poco a poco, esas operaciones se fueron transfiriendo al sector privado. Sin embargo, a través del Departamento de Comercio, el Gobierno estadounidense seguía controlando la asignación de un número único (conocido como dirección IP) a cada dispositivo conectado a internet y un nombre único para algunos de ellos. Así, el internauta puede teclear www.socialwatch.org y un servidor de nombres de dominio dirigirá la conexión a http://52.117.222.8, que es el número IP del ordenador que aloja la página web deseada. La Autoridad de Asignación de Números de Internet (IANA) alberga la base de datos de la zona raíz que garantiza la coherencia del sistema.

El hecho de que el gobierno de un país pueda unilateralmente, y a capricho, eliminar a otro de internet y sembrar el caos con sólo borrar un registro en una base de datos es un obstáculo enorme para transformar internet en un bien público mundial.

Para entender la relevancia para la gobernanza de la gestión de la IANA, pensemos en el siguiente ejemplo: En noviembre de 2019, el director general de VPN.com, una empresa de Internet escribió al presidente Trump14 solicitando, además de las sanciones existentes contra Irán, «poner fin a todo acceso a los dominios ‘.ir’ eliminando la delegación del dominio ‘.ir’ de la zona raíz del DNS hasta que se levanten estas sanciones.» La misma carta explica que «el principal impacto de esta acción eliminaría todo acceso web y servicio de correo electrónico a los dominios ‘.ir’. Esto causaría un trastorno económico y de comunicación masivo a Irán en más de 1.131.300 dominios ‘.ir’».

Independientemente del mérito de las sanciones propuestas, en derecho internacional, tales medidas contra un país sólo pueden ser impuestas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. El hecho de que el gobierno de un país pueda unilateralmente, y a su antojo, eliminar a otro de internet y sembrar el caos con sólo borrar un registro en una base de datos es un enorme obstáculo para transformar internet en un bien público mundial.

La buena noticia, desde el punto de vista de la gobernanza de Internet, es que el presidente de Estados Unidos ya no tiene poder para imponer una decisión de este tipo, después de que el expresidente Barack Obama transfiriera todas las funciones de la IANA del Departamento de Comercio de Estados Unidos a la Corporación de Internet para la Asignación de Nombres y Números (ICANN) en octubre de 2016. La mala noticia es que la «gobernanza multilateral» de la ICANN -en la que tienen voz y voto empresas, gobiernos y usuarios finales- dista mucho de ser genuinamente multilateral, democrática o justa. La ICANN, una organización sin ánimo de lucro constituida con arreglo a las leyes del Estado de California sigue siendo una institución estadounidense, sujeta a la autoridad de los tribunales estadounidenses y de agencias ejecutivas federales como la Oficina de Control de Activos Extranjeros.

Tras las revelaciones de Snowden en 2013, y la creciente desconfianza hacia el gobierno estadounidense por parte de otros como China y Rusia, así como de sus aliados en la UE y América Latina, Obama anunció en 2014 la intención de transferir las funciones clave de los nombres de dominio de Internet «a la comunidad mundial de múltiples partes interesadas». El Congreso de Estados Unidos, en una resolución bipartidista, añadió que no aceptaría una propuesta para sustituir el papel del gobierno estadounidense en Internet «por una solución dirigida por un gobierno o por una organización intergubernamental».

Se pidió a ICANN que elaborara una propuesta que pudiera garantizar «la seguridad, estabilidad y resistencia del DNS (sistema de nombres de dominio) de internet» y «mantener la apertura de internet». Pero, tras dos años de consultas, nunca se definió qué significa «apertura de internet».

La sociedad civil propuso, y la comunidad de derechos humanos celebró como una victoria, los nuevos estatutos de ICANN, en los que se afirma que «respetar los derechos humanos internacionalmente reconocidos, tal como exige la legislación aplicable» es uno de los «valores fundamentales» de la organización. Pero una larga advertencia tras esa afirmación explica que «este valor fundamental no crea, ni debe interpretarse que crea, ninguna obligación para ICANN» y «no obliga a ICANN a hacer cumplir sus obligaciones en materia de derechos humanos, o las obligaciones de derechos humanos de otras partes, frente a otras partes». Un análisis jurídico (de próxima publicación) de la Harvard Business Law Review concluye que «las nuevas aspiraciones de los Estatutos están redactadas de tal manera que tienen poco peso jurídico, si es que tienen alguno», y «no son más que un barniz destinado a reforzar la imagen pública de ICANN».15

El 1 de octubre de 2016, el Departamento de Comercio de Estados Unidos dejó oficialmente de desempeñar cualquier función relacionada con Internet y las responsabilidades que hasta entonces ostentaba la Administración Nacional de Telecomunicaciones e Información (NTIA), pasaron a manos de la ICANN. Lo que en un principio se anunció como un nuevo modelo de gobernanza global multilateral acabó describiéndose en el sitio web oficial de la NTIA como una «privatización del DNS», ya que las funciones que antes desempeñaba un organismo público sujeto a la supervisión del Congreso pasan a manos de una entidad privada. Como árbitro de los nombres de dominio de Internet, la ICANN factura 140 millones de dólares al año a los registradores que, a su vez, alquilan el uso de esos nombres al público. La mayor parte de los ingresos sirve para pagar a una plantilla de 400 personas, que ganan una media de 200.000 dólares al año.

Si en 2016 había esperanzas de forjar la confianza internacional en la neutralidad e imparcialidad de la ICANN, eso es mucho menos probable ahora, después de cuatro años de administración Trump, durante los cuales el mundo ha visto cómo Estados Unidos abandonaba unilateralmente compromisos internacionales firmados, como el Acuerdo de París sobre el Clima, se retiraba de la Organización Mundial de la Salud en plena pandemia de Covid-19, y despreciaba abiertamente entidades de tratados que los propios Estados Unidos impulsaron, como la OTAN o la OMC.

5. ¿Una nueva era de Internet?

Durante los debates de transición que condujeron a la creación de ICANN, se propuso un acuerdo alternativo en forma de entidad creada por un tratado internacional y sujeta a la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. Esta entidad internacional propuesta habría sido fundada por partes soberanas y gozaría de inmunidad extraterritorial aunque tuviera su sede en EEUU. La ley estadounidense no se aplica dentro del perímetro de la sede de la ONU en Nueva York y la ley suiza no se aplica dentro del edificio de la OMC en Ginebra. Las sedes de las organizaciones internacionales tienen estatutos similares a los de las embajadas extranjeras. Los mecanismos del derecho internacional – inmunidad y extraterritorialidad – han evolucionado de esta manera precisamente para hacer posible el comercio y la diplomacia y crear entidades fuera de la jurisdicción de cualquier gobierno.

Muchas partes interesadas y asesores comentaron durante la transición que, para que Internet estuviera libre de presiones gubernamentales indebidas y respetara y promoviera los derechos humanos, ICANN debería tener estatus extraterritorial e inmunidad frente a persecuciones gubernamentales. Esto sólo habría sido posible si se tratara de una organización internacional creada por un tratado.

Convertirse en una entidad de este tipo no significa que los gobiernos vayan a dirigirla. Una organización internacional puede tener agentes no estatales como miembros y responsables de la toma de decisiones. Por ejemplo, la Organización Internacional del Trabajo es tripartita, y en su asamblea se sientan en pie de igualdad gobiernos, trabajadores y empresarios de cada país miembro. El estatus de organización internacional también es compatible con la condición impuesta por el Congreso de Estados Unidos de que ICANN no esté «dirigida por un gobierno». Es el caso de la Corte Penal Internacional (CPI), cuyos estatutos protegen la independencia de sus jueces de cualquier interferencia gubernamental. Sí, el proceso de elaboración de un tratado puede ser engorroso y durar décadas, pero también puede ser bastante rápido y eficaz. La CPI se negoció y ratificó en menos tiempo del que se tardó en reescribir los estatutos de ICANN mediante un proceso multilateral.

Lo ideal sería que un tratado que definiera la gobernanza de Internet como un bien público mundial definiera también la composición de un organismo externo, totalmente independiente de ICANN, al que ésta debería rendir cuentas y cuya composición pudiera considerarse representativa del «interés público mundial». Entre ellos pueden figurar representantes de las comunidades afectadas por las políticas de ICANN, incluida la mitad de la humanidad que aún no está conectada a ningún servicio de Internet. En la actualidad, sólo los actores que interactúan directamente con ICANN participan en las consultas y, aunque los gobiernos y la sociedad civil están representados, son las grandes corporaciones las que tienen la mayor voz.

Las propuestas alternativas se consideraron «poco realistas» hace cuatro años. Incluso el traspaso de las riendas de Internet del Gobierno estadounidense a una ONG fue criticado por un grupo de legisladores republicanos encabezados por el senador por Texas Ted Cruz como una «propuesta radical». «Al igual que Jimmy Carter regaló el Canal de Panamá, Obama está regalando Internet», dijo Cruz.16 Una declaración oficial del (entonces candidato presidencial) Donald Trump respaldó esa opinión: «El Congreso tiene que actuar, o la libertad en Internet se perderá para siempre, ya que no habrá forma de hacerla grande de nuevo una vez que se haya perdido».17

Una vez en la Casa Blanca, Trump atacó otras legislaciones de la era Obama, pero no el nuevo estatus de la ICANN. No hubo intentos de revertir la transición y, en 2018, la privatización fue impulsada aún más por una decisión de la NTIA de dejar de controlar los precios fijados por la ICANN «en consonancia con las prioridades de política pública de la administración Trump».18

Como resultado, la ICANN negoció un nuevo acuerdo con Verisign, la firma que registra los dominios .com, que le permite duplicar gradualmente sus precios en los próximos 10 años.

La transición de la ICANN se convirtió en un hecho consumado y desapareció de los debates estadounidenses. Pero, aunque otras cuestiones (como la Sección 230) parecen más urgentes, los intentos de Trump de extender la guerra comercial entre Estados Unidos y China al ámbito de Internet, el boicot a Huawei o la prohibición de TikTok en Estados Unidos no refuerzan la confianza en la futura neutralidad e imparcialidad de una entidad con sede en Estados Unidos en el corazón de la gobernanza de Internet.

Los problemas no resueltos de la gobernanza de Internet parecen converger y exigir cambios urgentes. En menos de 40 años, la naturaleza de internet ha cambiado varias veces, pasando de ser un esfuerzo cooperativo entre investigadores y educadores a una incubadora de iniciativas audaces con ánimo de lucro que más tarde se transformaron en monopolios opresivos. Estos cambios fueron inducidos por decisiones políticas sobre cómo gobernar Internet y su uso. Ahora debe iniciarse un nuevo cambio. Y esta vez no puede ser el resultado de una regulación arcana y opaca. Por el contrario, debe ser objeto de un debate global informado, transparente e inclusivo y de una toma de decisiones internacional legítima.

De partes interesadas a titulares de derechos

Después de un período de énfasis en el papel de las partes interesadas en la gobernanza internacional, un nuevo impulso para centrarse más en los titulares de derechos es evidente en el «Acuerdo de Escazú» sobre «Acceso a la información, participación pública y justicia en asuntos ambientales», adoptado en marzo de 2018 y actualmente a solo una ratificación de entrar en vigor.

La finalidad del Acuerdo, que es un tratado jurídicamente vinculante para sus signatarios de la región de América Latina y el Caribe, es «garantizar la plena y efectiva aplicación en América Latina y el Caribe de los derechos de acceso a la información ambiental, participación pública en el proceso de toma de decisiones ambientales y acceso a la justicia en materia ambiental». Para garantizar esos derechos, «cada Parte fomentará el uso de las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones, como los datos abiertos, en los diferentes idiomas utilizados en el país, según proceda. En ningún caso el uso de medios electrónicos limitará o dará lugar a discriminación contra el público».17

Roberto Bissio, periodista uruguayo, coordina el secretariado de Social Watch, una red internacional de organizaciones ciudadanas que supervisa las políticas de desarrollo sostenible. Es coeditor del Global Policy Watch (GWP) y fue miembro del grupo asesor del CCWG Accountability Group de ICANN durante la «transición».

Notas

1Congreso de los EEUU: Scientific and Advanced-Technology Act of 1992, disponible en https://www.congress.gov/bill/102nd-congress/senate-bill/1146

2 Merriam Webster. (n.d). Precious. In merriam-webster.com. https://www.merriam-webster.com/dictionary/precious

3 New York Times, «Legal Shield for Social Media is Targeted by Trump», 28 de mayo de 2020. Disponible en: https://www.nytimes.com/2020/05/28/business/section-230-internet-speech.html.

4 https://www.vox.com/recode/2020/5/28/21273241/section-230-explained-trump-social-media-twitter-facebook.

5 Véase https://unctad.org/system/files/official-document/ser-rp-2019d1_en.pdf.

6 Véase https://unctad.org/news/should-digitally-delivered-products-be-exempted-customs-duties.

7 Parlamento Europeo, «Reform of the EU liability regime for online intermediaries Background on the forthcoming digital services act», Bruselas, 2020. Disponible en: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2020/649404/EPRS_IDA(2020)649404_EN.pdf.

8 Véase https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/digital-services-act-package.

9 Fight Online Sex Trafficking Act, y Stop Enabling Sex Traffickers Act, disponibles en https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/1865/text.

10 Véase «Guidelines for the democratic regulation of the big platforms to guarantee freedom of expression online and a free and open Internet» Disponible (en portugués) aquí: https://www.observacom.org/wp-content/uploads/2020/08/Padr%C3%B5es-para-uma-regula%C3%A7%C3%A3o-democr%C3%A1tica-das-grandes-plataformas.pdf.

11 Naciones Unidas, «Principios Rectores sobre las Empresas y los Derechos Humanos», Nueva York y Ginebra, 2011. Disponible aquí: https://www.ohchr.org/documents/publications/guidingprinciplesbusinesshr_en.pdf.

12 Financial Times, «Internet access is both a human right and a business opportunity» Disponible aquí: https://www.ft.com/content/872dc219-d4d8-4896-92d3-7f9d45a5ce90.

13 Página 12, «Garantizar la conectividad para ejercer derechos». Disponible en: https://www.pagina12.com.ar/287301-garantizar-conectividad-para-el-ejercicio-de-derechos.

14 Véase https://www.globenewswire.com/news-release/2019/11/26/1952376/0/en/VPN-com-Warns-President-Trump-ICANN-to-Terminate-All-Iranian-Domain-Names.html.

15 Zalnieriute, Monika, «Human Rights Rhetoric in Global Internet Governance: New Icann Bylaw on Human Rights», University of New South Wales Law Research Series, de próxima aparición en 2020. UNSWLRS. Disponible en https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3532991.

16 Livingston, A. (2016, September 29). As Congress OKs spending plan, Cruz falls short in internet bid. Texas Tribune. https://www.texastribune.org/2016/09/29/congress-keeps-doors-open-cruz-falls-short-interne/

17 Véase https://www.politico.com/story/2016/09/donald-trump-ted-cruz-obama-internet-plan-228489

18 Véase https://www.franceinter.fr/societe/pourquoi-une-decision-de-donald-trump-va-faire-doubler-le-prix-des-domaines-web-en-com.